В одном из первых декретов нового Наркомвнудела подводилась юридическая база под существование концлагерей, устанавливались принципы их организации, которые существовали с лета 1918 года без какой-либо регламентирующей юридической базы. В декрете от 15 апреля 1919 года проводилось различие между двумя типами лагерей: принудительно-трудовыми лагерями, куда попадали лица по приговорам трибуналов, и концентрационными, предназначенными, главным образом, для заложников (в этом случае было достаточно простого административного решения). На деле же разница между двумя типами была чисто теоретическая, что доказывает дополнительная инструкция от 17 мая 1919 года. Эта инструкция, помимо создания «в каждой губернии по меньшей мере одного лагеря с минимальной вместимостью на триста мест», предусматривала шестнадцать категорий заключенных. Среди них фигурировали такие разные категории, как «заложники из кругов высшей буржуазии», ?чиновники старого режима от коллежского асессора, прокуроры и их помощники, городские головы и исправники?, ?лица, осужденные при советской власти за такие преступления, как тунеядство, сводничество, проституция?, ?дезертиры и солдаты, взятые в плен во время гражданской войны? и т.д.Число заключенных как в трудовых, так и в концентрационных лагерях, постоянно росло в течение 1919-1921 годов: от приблизительно 16 000 в мае 1919 года до 70 000 в сентябре 1921 года. Но при этом не принимаются в расчет лагеря, созданные непосредственно в зоне восстаний против советской власти: только в одной Тамбовской губернии к лету 1921 года насчитывалось семь подобных лагерей, предназначенных для репрессий против восставших крестьян. В них содержалось по крайней мере 50 000 «бандитов» и членов их семей, взятых в заложники. (?Власть Советов?, — 1?2, 1922, с. 41; LD. Gerson, The Secret Police in Lenin’s Russia, Philadelphie, 1976, p. 149, sq.; G. Leggett, op. cit., p. 178; ГАРФ, 393/89/18; 393/89/296.)
